|
SUAKA: PENENTUAN POLITIK ATAU KEMANUSIAAN
 Oleh:
Wan Rohimi Bin Wan Daud
26/8/2006: Suaka
ditakrifkan mengikut definisi literal kamus Dewan Edisi ke-3
yang dikeluarkan oleh Dewan Bahasa dan Pustaka, membawa
maksud “tempat berlindung atau menumpang (hidup)” dan
bersuaka pula didefinisikan sebagai “berlindung (menumpang)
hidup pada”.
Secara konsepnya suaka membawa maksud seorang warganegara
asing atau pelarian yang mencari perlindungan di sebuah
negara lain daripada ditangkap oleh pemerintah di negaranya
sendiri dan dianiaya, atau disiksa atau menjadi mangsa
kepada perang antara negara-bangsa mahu pun perang saudara,
atau lain-lain konflik bersenjata. Secara mudahnya dapatlah
difahami bahawa pelarian-pelarian ini akan memasuki negara
lain secara sah atau secara haram, untuk mendapatkan
perlindungan atau suaka disebabkan “ketakutan yang munasabah
terhadap penganiayaan politik yang berlaku dinegara
ibundanya” (a reasonable fear of politically motivated
persecution in their home country).
Selalunya suaka akan dirujuk sebagai “suaka politik”, kerana
kuasa yang memberikan suaka di sesebuah negara yang
dipohonnya itu adalah kuasa kerajaan negara tersebut dan
bukannya kuasa individu. Bahkan, kebenaran untuk mendapatkan
suaka yang diberikan oleh Kedutaan-Kedutaan negara ketiga
juga adalah disifatkan sebagai kuasa politik. Atas dasar
inilah perkataan suaka selalunya disinonimkan sebagai “suaka
politik”.
Sebelum kita telusuri dengan lebih jauh berkenaan dengan
suaka ini, eloklah kita fahami bahawa suaka terbahagi kepada
dua kategori:-
1.
Suaka dalam Wilayah (territorial asylum);
2.
Suaka di Luar Wilayah (extra-territorial asylum).
Suaka dalam Wilayah
membawa maksud bahawa semua negara bangsa adalah berhak,
tertakluk kepada apa-apa triti antarabangsa atau
undang-undang di peringkat nasional di sebaliknya, memberi
perlidungan kepada mana-mana orang asing yang datang secara
fizikal ke negara itu dengan tujuan untuk mendapatkan
perlidungan. Hak untuk memberikan perlindungan kepada warga
negara asing itu adalah lahir dari sifat kedaulatan
(sovereignity) negara bangsa tersebut. Sebagai contohnya
apabila Nur Misuari datang ke Malaysia dan memohon untuk
mendapatkan suaka politik, maka terpulanglah kepada kerajaan
Malaysia samada untuk menerima atau menolak permohonan
tersebut.
Suaka di luar Wilayah (extra-territorial)
pula membawa maksud perlindungan yang diberikan oleh
sesebuah kerajaan secara terpaksa lantaran tidak mempunyai
bidangkuasa ke atas pemohon suaka yang berkenaan. Untuk
memudahkan pemahaman tentang konsep suaka dalam kategori
ini, molek kiranya kita merujuk kepada satu kes pada
30/3/1998 di mana lapan orang pendatang tanpa izin Indonesia
yang juga diberitakan sebagai pelarian Acheh, telah memecah
masuk ke pejabat Kedutaan Amerika Syarikat di Kuala Lumpur
untuk memohon suaka. Akibat perlindungan sementara yang
diberikan oleh Kedutaan Amerika Syarikat tersebut, maka
semua pelarian tersebut berada “di luar bidang kuasa”
kerajaan Malaysia. Dan konsep inilah yang dinamakan sebagai
suaka diluar wilayah.
Beberapa dasawarsa ini memperlihatkan perkembangan
permasalahan pelarian politik dan pelarian perang yang amat
membimbangkan. Masalah ini berlaku di segenap pelusuk benua.
Tidak ada kerajaan sesebuah negara bangsa yang stabil yang
tidak menghadapi masalah pelarian-pelarian yang cuba memohon
suaka di negara mereka, melainkan kerajaan-kerajaan yang
mana negara yang diperintahnya tidak selamat untuk didiami.
Oleh itu tidaklah hairan kalau langsung tidak ada permohonan
suaka di Afghanistan, kerana rakyatnya pun lari
bertempiaran, bahkan yang masih berlindung di sempadan
Pakistan masih tidak berhasrat untuk pulang. Tidaklah juga
menjadi perbualan sekiranya kita tidak pernah mendangar
adanya permohonan untuk mendapatkan suaka di Israel,
disebabkan kewujudan negara itu sendiri menjadi ‘api dalam
sekam’ di kalangan dunia Islam, ditambah pula dengan
pemerintah kejam zionis Ariel Sharon, atau Perdana Menteri
yang lain sebelum itu, kerana kita sudah sedia faham tentang
iklim politik di negara tersebut. Begitulah juga, tidak
pernah mendengar terdapatnya permohonan suaka di Palestin,
kerana bumi anbia’ ini semakin cuba dilupuskan dari peta
dunia oleh Israel dan sekutunya. Saban hari, rakyat
Palestine dijamu dengan santapan letupan peluru dari
muncung-muncung senjata, dan roket-roket bahkan peluru
berpandu yang boleh membawa maut. Oleh itu, ia menjadikannya
lokasi yang amat tidak diminati oleh pelarian-pelarian yang
cuba memohon suaka.
Walau pun tidak ada statistik yang tepat berkenaan dengan
jumlah pelarian dan pemohon suaka, tetapi adalah dipercayai
terdapat lebih dari 20 juta pelarian-pelarian yang
bertebaran di seluruh dunia. Tidak ada bahagian dunia yang
tidak terkecuali dari menghadapi masalah pelarian dan
pergerakan manusia yang cuba lari dari keganasan dan
penganiyaan di tanah air sendiri, dan juga cuba mengelak
dari menjadi mangsa perang dan konflik bersenjata.
Pelarian-pelarian ini samada cuba untuk mencari tempat
perlidungan sementara, sementara menunggu dan mengharap
berlakunya perubahan iklim politik dan cuaca kedamaian di
negara mereka, yang membolehkan mereka kembali ke tanah
tumpah darahnya untuk meneruskan sisa kehidupan dengan aman
dan selamat bersama sanak saudara dan keluarga tercinta.
Sekiranya impian untuk kembali menjadi sebuah kemusahilan
buat mereka, maka terpaksalah mereka mencari ruang geografi
yang baru untuk memulakan suatu kehidupan yang baru.
Jika direnung kembali lipatan sejarah silam, dapatlah
diperhatikan bahawa permasalahan pelarian telah bermula lama
sebaik tamatnya Perang Dunia ke-II. Atas dasar itulah
beberapa tahun selepas Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu
(PBB) ditubuhkan pada 1945, maka ditubuhkan pula Suruhanjaya
Tinggi Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu berkenaan Pelarian
atau dikenali sebagai “United Nation High Commissioner for
Refugees (UNHCR) pada tahun 1951. Penubuhan Suruhanjaya ini
pada awalnya adalah untuk mengatasi lanskap pergerakan
pelarian dari Eropah Timur, yang cuba memasuki dan mendiami
negara-negara Barat yang sedang mengalami proses
industrialisasi. Walau bagaimana pun, pergerakan dan
perpindahan pelarian-pelarian pada waktu itu adalah licin,
teratur dan tidak menghadapi masalah kerana terdapatnya
persamaan budaya dan etnik di antara negara-negara yang
menerima pelarian dan pelarian-pelarian Eropah. Keadaan ini
telah menyebabkan perkembangan yang menguntungkan dan
penerimaan standard antarabangsa tentang bagaimana
pelarian-pelarian harus dilayani, seperti yang
dipertontonkan melalui Konvensyen Pertubuhan Bangsa-Bangsa
Bersatu berkenaan dengan Pelarian pada tahun 1951.
Dalam era 1960-an, senario pelarian yang mencari pelindungan
ini berkembang ke negara-negara dunia ke-3 terutamanya
dibenua Afrika, disebabkan masalah dekolonialisasi dan
peperangan. Dalam konteks ini, UNHCR juga telah memainkan
peranan yang penting dalam memudahkan penerimaan dan
pengawalseliaan ratusan ribu pelarian, bahkan membantu
mereka kembali ke tanah air mereka untuk memulakan kehidupan
baru dan membina negara merdeka yang baru. Akhirnya, UNHCR
juga telah berjaya membina pendekatan serantau berkenaan
dengan penerimaan dan layanan pelarian sebagaimana yang
diadaptasikan dalam Konvensyen OAU 1969 yang mengawalselia
Aspek Spesifik tentang Masalah Pelarian di Afrika (Spesific
Aspects of Refugee Problems in Africa).
Manakala pada dekad 1970-an, pola pergerakan pelarian
menjadi semakin kompleks, disebabkan pertambahan kuantitatif
yang begitu ketara. Barangkali masih segar dalam ingatan
kita tentang hampir 10 juta pelarian Pakistan Timur yang
memasuki India pada tahun 1971, yang akhirnya telah
menyaksikan penubuhan sebuah negara baru yang bernama
Bangladesh. Walau pun masalah pelarian-pelarian Pakistan
Timur ini telah diselesaikan dengan jayanya, namun tidak
semua masalah pelarian dapat ditangani dengan pendekatan
yang serupa. Lihat sahajalah pelarian-pelarian negara-negara
Indo-China, yang sehingga hari ini menjadi semakin kronik
dan masih belum dapat diselesaikan.
Fenomena ini tidaklah mengejutkan bahkan sudah dijangka,
disebabkan krisis hak asasi manusia yang semakin tidak
terkawal, atau pun disebabkan oleh keputusan individu yang
memerintah dan mencorakkan tampuk kuasa. Apapun, kebejatan
masalah sosial yang semakin parah ini tidak pernah dialami
sebelum ini dan jika tidak diambil tindakan yang sewajarnya,
akan memberikan kesan yang penuh dramatik dan diluar
jangkaan, baik untuk tempoh yang singkat ataupun berkekalan.
Oleh sebab itulah, tatkala sesebuah kerajaan negara bangsa
berhadapan dengan permohonan suaka, sudah tentu terlalu
sukar untuk membuat keputusan. Menerima permohonan suaka
membawa maksud mengiktiraf kedudukan pemohon dan mengundang
lebih banyak pendatang baru yang bakal memberikan impak yang
besar terhadap struktur sosial sesebuah negara. Menolak
permohonan suaka pula membawa maksud mengundang kritikan
berpanjangan kerana akan dituduh sebagai tidak
berperikemanusiaan dan gagal menyelami semangat melindungi
hak asasi manusia dari penganiayaan dan siksaan. Beginilah
secara ringkasnya persimpangan dan dilema yang dihadapi oleh
sebuah kuasa yang memerintah, bak kata pepatah: “Ditelan
terasa pahit, dibuang terasa sayang”.
Benar! Dari kacamata perundangan atau triti antarabangsa,
suaka adalah merupakan hak asasi manusia yang dijamin oleh
Deklarasi Universal Tentang Hak Asasi Manusia 1948
(Universal Declaration of Human Rights). Artikel 14 (1)
dalam Deklarasi tersebut secara jelas menyatakan bahawa
“Everyone has the right to seek and enjoy in other
countries asylum from persecution” - setiap individu
adalah berhak untuk mendapatkan dan menikmati suaka di
negara lain dari penganiayaan. Malah hak untuk mendapatkan
suaka ini telah lama digubal dan diperuntukkan dalam
Konvensyen Geneva terutama melalui Protokol Pertama
Konvensyen tersebut tahun 1967. Terbaru sekali ialah iltizam
dan komitmen yang ditunjukkan oleh masyarakat antarabangsa
pada Sidang Dunia tentang Hak Asasi di Vienna pada 14 – 25
Jun 1993, melalui deklarasi yang dinamakan sebagai “Vienna
Declaration and Programme of Action” iaitu melalui perenggan
23 deklarasi tersebut telah ditegaskan bahawa:- “The
World Conference on Human Rights reaffirms that everyone,
without distinction of any kind, is entitled to the right
to seek and to enjoy in other countries asylum from
persecution, as well as the right to return to one’s
country. It this respect, it stresses the importance of the
Universal Declaration of Human Rights, the 1951 Convention
relating to the status of Refugees, its 1967 Protocol and
its regional instruments. It expresses its appreciation to
States that continue to admit and host large numbers of
refugees in their teritorries, and to the Office of the
United Nations High Commissioner for Refugees for its
dedication to its task. It also expresses its appreciation
to the United Nations Relief and Works Agency for Palestine
Refugees in the Near East”.
Negara-negara Kesatuan Eropah pula telah mengambil langkah
pro-aktif dan memperbaharui komitmen mereka, dengan
mengimplementasikan satu sistem baru untuk mengawalselia
permohonan suaka di rantau itu, sebagaimana yang
diisytiharkan pada Sidang Tampere pada tahun 1999, di mana
dalam sidang ini, negara-negara Kesatuan Eropah telah
mengesahkan pemakaian sepenuhnya Konvensyen Geneva (full and
inclusive application of the Geneva Convention).
Di negara-negara maju seperti Amerika Syarikat, United
Kingdom, Germany, Perancis dan negara-negara Kesatuan Eropah
(EU), terdapat pelbagai Akta yang digubal khas untuk
menangani permasalahan pelarian yang memohon suaka di negara
mereka. Walau bagaimana pun, berdasarkan laporan laman web
Lexis-Nexis “Englang and Wales Reported and Unreported
Cases” sahaja, daripada 756 kes permohonan suaka yang
dilaporkan, lebih 90% daripada permohonan suaka telah
ditolak oleh Mahkamah atas pelbagai alasan khususnya yang
bersifat teknikal undang-undang dan beban pembuktian serta
samada atau tidak permohonan tersebut dapat memenuhi
kriteria-kriteria yang digariskan melalui Artikel 3 (1)
Konvensyen Geneva.
Dalam konteks negara kita Malaysia, tidak terdapat sebarang
Akta khusus yang digubal berkenaan dengan permohonan suaka.
Akta Suruhanjaya Hak Asasi Manusia 1999 walau pun mempunyai
intipati hak asasi manusia tetapi tidak langsung mempunyai
peruntukan berkenaan dengan suaka. Bahkan Malaysia tidak
menandatangani Konvesyen Geneva tersebut. Oleh itu tidak
hairanlah jika tidak terdapat satu kes pun yang dilaporkan
dalam apa-apa jurnal undang-undang di Malaysia samada
Malayan Law Journal, Current Law Journal mahupun All
Malaysia Report, yang menyentuh secara langsung tentang
prinsip undang-undang bagi permohonan suaka atau
undang-undang yang berkaitan dengan suaka politik.
Walau pun demikian, tidaklah bermakna Malaysia tidak
mempunyai masalah permohonan suaka. Apatah lagi dengan
perkembangan ekonomi Malaysia yang boleh dikatakan sebagai
antara yang terbaik di Asia Tenggara boleh mengundang
pelarian-pelarian serantau seperti pelarian Rohingya, Acheh,
Mindanao dan sebagainya untuk mendapatkan suaka. Tetapi
selalunya pelarian-pelarian jenis ini seringkali menceroboh
sempadan negara dan memasuki negara ini secara haram. Oleh
itu, sekiranya mereka ditangkap dan cuba untuk memohon suaka
politik, sudah tentu ianya tidak berhasil kerana akhirnya
mereka akan didakwa di bawah Akta Imigresen kerana memasuki
negara ini secara haram dan jika sabit kesalahan boleh
dipenjarakan, dirotan dan dihantar pulang ke negara asal
mereka. Bahkan pindaan terbaru Akta Imigresen (Pindaan) 2002
memperuntukkan hukuman yang lebih berat ke atas kesalahan
imigresen.
Dalam bab terakhir perbincangan ini, penulis berhajat untuk
merujuk secara spesifik tentang isu yang diperbincangkan di
sini iaitu “Suaka:- Penentuan Politik atau Penentuan
Kemanusiaan”.
Sungguh sukar untuk melakarkan garisan pemisah antara dua
kaedah yang ditawarkan ini. Namun premis penulis adalah
jelas iaitu dalam mempertimbangkan permohonan suaka,
khususnya dalam konteks negara Malaysia, tidak boleh ada
dikotomi, antara penentuan politik mahu pun penentuan
kemanusiaan. Mengutamakan penentuan politik membawa maksud
mengundang krisis hak asasi manusia yang lebih kronik,
bahkan membuka ruang kepada serangan oportunis hak asasi
antarabangsa ke atas negara kita. Jika ini dibiarkan
berlaku, akan ada pihak di peringkat antarabangsa yang akan
menjadikan negara kita sebagai “kambing hitam” dan
selanjutnya cuba mengambil kesempatan untuk campur tangan
dalam urusan politik dalaman kita dan sekaligus akan
menggugat kedaulatan negara Malaysia yang tercinta. Keadaan
ini sudah tentu akan mengundangkan krisis berpanjangan dan
hanya akan mengundang negara kita ke dalam satu konflik di
mana “yang menang jadi arang, yang kalah jadi abu”. Bukankah
kita sedia maklum, bahawa selepas tamatnya Perang Dingin,
dunia hari sifatnya adalah Unipolar? Hanya satu kuasa yang
memerintah dunia – Amerika Syarikat!
Sekiranya kita memilih “penentuan kemanusiaan”,
dan mengenepikan “penentuan politik”, sudah
tentu keputusan tersebut adalah tidak bijak dan akan
meletakkan negara kita sebagai “kera sumbang”. Apatah lagi
dalam konteks semangat setiakawan di kalangan negara-negara
serantau seperti rakan-rakan dalam Asean. Lebih memburukkan
ialah jika pelarian yang memohon suaka telah melakukan
keganasan dan melanggar pelbagai undang-undang di negara
mereka, lantas menceroboh masuk ke Malaysia dan cuba memohon
suaka. Atas pertimbangan kemanusiaan semata-mata, sudah
tentu kita perlu melindungi mereka. Kalau kita melindungi
Nur Misuari hanya atas pertimbangan kemanusiaan, kita akan
mengundang konflik dengan kerajaan Filipina dan menggamit
prejudis negara-negara lain. Kalau kita bersimpati dengan
pelarian-pelarian Acheh, hanya atas dasar hubungan insani,
maka tunggulah saatnya konfrontasi kedua dengan Indonesia
akan berlaku. Jika ini berlaku, sudah tentu jiran kecil yang
sentiasa dengki dan irihati iaitu Singapura, akan mengambil
kesempatan untuk ‘menyiram petrol ke dalam api yang sedia
membara”. Begitulah dalam kes pelarian-pelarian lain seperti
Rohingya, Selatan Thailand dan sebagainya.
Oleh yang demikian, sekali lagi diulangi bahawa premis yang
baik dan wajar dalam membahaskan isu ini ialah antara
penentuan kemanusiaan dan penentuan politik, tidak boleh ada
dikotomi. Ia perlu berjalan serentak dan imbangan antara
kedua-dua penentuan ini, dalam memutuskan permohonan suaka,
hendaklah diambil kira dan dilaksanakan.
Inilah pendekatan dan kaedah yang diambil oleh kerajaan
Malaysia dalam kes-kes suaka. Pendekatan umpama “menarik
rambut dari adunan tepung”. Inilah imbangan penentuan yang
telah dipertontonkan, terutamanya dalam kes yang paling
rumit untuk diselesaikan yang melibatkan kerajaan Malaysia
dan Filipina, iaitu kes Nur Misuari yang berlaku pada bulan
November 2001. Walau pun Nur Misuari pernah kita sanjung,
bahkan Malaysia memainkan peranan penting dalam kejayaan
rundingan antara Barisan Pembebasan Kebangsaan Moro (MNLF)
dan Kerajaan Filipina pada 1996, sehingga tertubuhnya
Wilayah Autonomi Islam Mindanao dan Nur Misuari sendiri
telah dilantik sebagai Gabenor. Harus diingat bahawa
Malaysia pernah memberi perlidungan kepada Nur Misuari pada
dekad 1970-an sewaktu berjuang menentang kerajaan Filipina.
Tetapi apabila Nur Misuari melakukan kesilapan dengan
mengistiharkan perang ke atas kerajaan Filipina, hanya untuk
menutup kelemahan pemerintahannya, dan menceroboh masuk ke
Malaysia tetapi telah ditangkap bersama enam lagi
pengikutnya di Pulau Jampiras berhampiran Sandakan, Sabah
pada 23 November 2001. Nur Misuari kemudiannya telah memohon
untuk mendapatkan suaka di Malaysia, tetapi sebagai kerajaan
yang berdaulat, sudah tentu permohonan ini perlu ditolak.
YAB Perdana Menteri Dato’ Seri Dr. Mahathir Mohamad (bekas)
pada 23 Disember 2001, sewaktu mengumumkan penolakan
permohonan suaka politik oleh Peguam Nur Misuari, dengan
tegasnya menyatakan: “kita telah memutuskan bahawa
mereka yang melakukan keganasan di negara sendiri dan
menggunakan rakyat biasa sebagai tebusan tidak akan
diberikan suaka”. Kenyataan ini jelas menggambarkan
pendekatan Perdana Menteri dan kerajaan Malaysia dalam isu
permohonan suaka, telah mempertimbangkan kedua-dua iaitu
antara penentuan politik dan penentuan kemanusiaan.
Selanjutnya Perdana Menteri menegaskan: “Kita juga
berharap kerajaan Filipina akan menerima beliau secepat
mungkin sebab kita tidak boleh menahannya begitu lama”.
Berdasarkan adunan-adunan sejarah, fakta dan statistik serta
hujahan yang telah diutarakan di atas, maka dapat kita
cerakinkan bahawa dalam isu suaka, penetuan politik dan
penentuan kemanusiaan mesti berjalan serentak, dan memilih
salah satu daripadanya adalah tidak wajar.
Akhirnya, kita juga sedar bahawa persoalan suaka perlu
dilihat hingga ke akar umbinya. Persoalan yang lebih besar
perlu dijawab dan tindakan yang sewajarnya untuk
menyelesaikan kemelut pelarian dan pemohon suaka perlu
dilakukan. Atas imbangan politik, kemanusiaan dan
undang-undang, persoalan suaka tidak harus dilihat dalam
kepompong yang terasing, bahkan punca kepada segala
permasalahan ini perlu dicantas dan dibereskan. Keganasan
dalaman perlu dielak dan dikurangkan. Konflik bersenjata
perlu dihapuskan. Perang saudara atau perang antara negara
bangsa perlu dihentikan. Masalah kebuluran perlu dihulurkan
pertolongan. Kegawatan ekonomi, kemiskinan, dan buta huruf
perlukan perhatian. Hanya apabila ini dilakukan, kita mampu
menyelesaikan permohonan suaka dan masalah pelarian. Benar!
Kita bukanlah Tuhan untuk menentukan segala percaturan,
tetapi sebagai hamba dan insan yang mendiami dan berkongsi
kehidupan di bumi, berbudi dan berbakti sesama insan adalah
sifat yang paling mulia dan terpuji.
|
